Законодательство

Глава 10 Развитие стратегических отраслей экономики
10.1. Агропромышленный сектор
По вкладу в экономику страны, обеспечению промышленности сырьевыми ресурсами, населения - продуктами питания и по численности занятого населения этот сектор экономики был и остается одним из важнейших приоритетных направлений экономического развития Кыргызской Республики. Комплексный подход к решению накопившихся проблем в развитии этого сектора экономики позволит ослабить социальную напряженность в сельской местности и подойти комплексно к решению перспективных задач развития села в целом.
Текущее состояние. Удельный вес сельского хозяйства в ВВП и доля занятых в отрасли за последние 5 лет неуклонно снижались, в 2011 году эти показатели составили, соответственно, 18% и 30,7%.
Темп роста добавленной стоимости сельского хозяйства существенно отстает от среднего по стране. Так, среднегодовой темп роста отрасли за период 2001-2011 годах составил 2,2%, что значительно меньше соответствующего показателя роста ВВП - 4,3% за этот же период. Средняя заработная плата в сельском хозяйстве является самой низкой в сравнении с другими отраслями экономики: в 2011 году зарплата составила 4784 сома или 51,4% от соответствующего показателя по стране.
В результате земельной реформы, начатой в 1990-х годах, в сельском хозяйстве были приватизированы основные средства аграрного производства - земля, сельхозтехника и оборудование, скот. Однако проведенные реформы не оправдали ожиданий: непродуманная политика государства привела к тому, что эта стратегическая отрасль приобрела натуральный и мелкотоварный формы ведения хозяйства. В 2011 году из всей пашни 79,6% было в частной собственности, остальные 20,4% - в государственной собственности. В настоящее время около 97% продукции сельского хозяйства производится в частном секторе.
Проведенная земельная реформа создала класс земельных собственников. Средний размер пашни в крестьянском (фермерском) хозяйстве в Кыргызстане составляет всего 2,7 га, в том числе поливной пашни 1,9 га. Больше всего пашни у фермеров Чуйской области - 5,7 га (поливной 4 га), меньше всего - в Джалал-Абадской области - 1,2 га (поливной 0,7 га). Однако малый размер земельных наделов приводит к примитивизации производства и является существенным ограничением для организации эффективного сельскохозяйственного производства, увеличения фондовооруженности и роста производительности труда.
В Кыргызстане размер пахотных земель на одного человека составляет 0,25 га/чел. При этом имеет место процесс утери части земель сельскохозяйственного назначения. Так, на начало реорганизации в фонде перераспределения земель находилось 296,6 тыс. га пашни, в том числе 186,9 орошаемой. На 1 января 2009 года произошло сокращение этих земель, соответственно на 67,7 тыс. га и 60,5 тыс. га. Только за 2008-2009 годы площадь пашни сократилась на 3,1 тыс. га.
Процессы деградации сельхозугодий в настоящее время представляют значительную угрозу продовольственной безопасности страны и переходят из разряда экологических в категорию угроз устойчивому развитию Кыргызстана. Слабый потенциал менеджмента землепользования усугубляет ситуацию. Работы по восстановлению плодородия почв проводятся недостаточно эффективно. В стране отсутствует собственное производство минеральных удобрений, с каждым годом объем удобрений, внесенных в почву, сокращается.
Несмотря на предпринимаемые государством меры по реконструкции и развитию оросительных каналов, поддержке семеноводства и племенной работы ситуация в этих ключевых для сельскохозяйственного производства направлениях не улучшается. Протяженность действующих каналов не удовлетворяет существующим потребностям. Часть из них из-за недостаточного финансирования и несвоевременности проведения ремонтно-восстановительных работ нуждается в капитальном ремонте. Падает качество семенного и племенного материала. Все это приводит к существенным потерям для сельского хозяйства и населения. Ежегодно растет площадь деградированных сельскохозяйственных земель, происходит интенсивное засоление и заболачивание орошаемых земель. По причине неудовлетворительного технического состояния ирригационных каналов потери воды при подаче от водозабора до полей составляют более 40%.
Полностью исчерпан ресурс сельскохозяйственной техники и оборудования.
Кыргызстан не имеет достаточного уровня самообеспеченности основными видами продовольствия, что приводит к импортозависимости. В 2011 году обеспеченность внутреннего рынка за счет собственного производства составила: по хлебопродуктам - 62,5%, по мясу - 57,8%, маслу растительному - 34,2%, сахару - 12,2%, яйцу птицы - 38,4%, плодам и ягодам - 23,1%. Кроме того, мировой рынок продовольствия в последние годы характеризуется неустойчивостью. Некоторые страны для насыщения собственного рынка используют мораторий на экспорт продовольственных товаров. Указанные негативные процессы и явления обозначили необходимость принятия дополнительных мер обеспечения продовольственной безопасности.
Нерешенной остается проблема справедливого распределения доходов от продаж продукции агропромышленного комплекса между производителями сельскохозяйственной продукции, переработчиками этой продукции, торгово-посредническими организациями. Традиционно доля сельскохозяйственного товаропроизводителя в конечной цене продукта является самой маленькой. Фермеры несут существенные потери при реализации своей продукции из-за незнания спроса и предложения на рынке, нехватки хранилищ. Они нередко сбывают свою продукцию по минимальным ценам посредническим компаниям. Это не только лишает хозяйства в достаточных финансовых ресурсах для развития, но также лишает экономических мотивов наращивания объемов производства.
Не сокращается разрыв между производством сельскохозяйственной продукции и объемом ее переработки. Многочисленные усилия по созданию различных форм кооперации сельского хозяйства с перерабатывающей промышленностью и торговлей не дали ожидаемых результатов: число коллективных хозяйств, в том числе, сельскохозяйственных кооперативов, за последние 5 лет является неустойчивым и стало сокращаться. Это является свидетельством неудовлетворенности потенциальных участников существующими правовыми и экономическими отношениями при кооперации. Не принесли ожидаемого результата и усилия по созданию агропромышленных кластеров. Основные причины связаны с отсутствием выраженной государственной политики, обеспечивающей системный подход при реализации кластерных проектов, отсутствием эффективной методологической базы применения кластерных технологий, нехваткой подготовленных специалистов и др.
Остается актуальной проблема диспаритета цен, несмотря на рост цен на продукты питания. Цены производителей сельхозпродукций и продуктов ее переработки в течение всего периода реформ отставали от цен на материально-технические ресурсы в 4-5 и в 1,5 раза, соответственно.
На развитие производства продовольствия негативное влияние оказывают торговые барьеры, затрудняющие доступ товаропроизводителей из Кыргызстана на рынки сопредельных государств. Другая проблема, сдерживающая рост экспорта - низкое качество отечественной сельхозпродукции и продуктов ее переработки. В дополнение ситуацию усугубляет неразвитая система контроля и сертификации качества сельскохозяйственной продукции, которая не обеспечивает подтверждение качества продукции в соответствии с международными требованиями и стандартами.
Существенным вызовом для отечественного сельскохозяйственного сектора является стремление Кыргызстана стать членом Таможенного союза, в который входят Белоруссия, Казахстан и Россия. Эти страны значительно больше Кыргызстана по размерам экономики, они оказывают своей сельскохозяйственной отрасли огромную финансовую поддержку. Данное обстоятельство неизбежно приведет к необходимости адаптации сельского хозяйства к новым условиям, изменению структуры сельскохозяйственного производства и переориентации на выпуск конкурентоспособной продукции.
Несмотря на расширение филиальной сети банков, функционирование микрофинансовых организаций, кредитных союзов, финансовую поддержку государства, доступ к финансовым ресурсам остается острейшей проблемой отрасли. Нехватка денежных поступлений от реализации продукции из-за относительно низких цен на нее и ограниченности сбыта, проблемы залогового обеспечения получаемых ссуд не позволяют в полном объеме осуществлять пополнение оборотных средств и рост основного капитала.
Цели:
- Рост объемов производства агропромышленного комплекса, повышение качества продукции, обеспечение продовольственной безопасности страны.
- Повышение эффективности сельскохозяйственного производства, наращивание потенциала перерабатывающей промышленности и конкурентоспособности продукции всего агропромышленного комплекса.
- Повышение бюджетной отдачи агропромышленного комплекса.
- Решение социальных вопросов крестьян.
Задачи: (1) совершенствование системы управления сельскохозяйственной отраслью, повышение результативности и эффективности регулирования; (2) улучшение качества и состава сервисных и технических услуг для сельского хозяйства, создание предпосылок для технического и технологического обновления сельскохозяйственного производства; (3) создание предпосылок для развития кооперации, улучшения качества продукции; (4) создание современной рыночной инфраструктуры для агропромышленного комплекса; (5) рост производства и экспорта агропромышленного комплекса, развитие экспортоориентированных кластеров; (6) ежегодное введение новых земель; (7) развитие перерабатывающей промышленности; (8) улучшение эффективности управления землепользованием.
Политика и меры. В рамках решения первой задачи, направленной на совершенствование системы управления сельскохозяйственной отраслью повышение результативности и эффективности регулирования предстоит (i) коренным образом реконструировать систему управления сельскохозяйственной отраслью для создания условий функционирования агропромышленного комплекса. В этом направлении, прежде всего, предстоит (ii) сформировать оптимальную структуру министерства сельского хозяйства и входящих в его состав учреждений для обеспечения использования кластерного подхода, включающего полную цепочку продвижения сельскохозяйственной продукции от производителя до рынка сбыта. Необходимо (iii) прекратить трансформацию земель сельскохозяйственного назначения, особенно пахотных земель.
Меры по повышению экономической мотивации товаропроизводителей будут направлены на совершенствование механизмов усиления защиты прав собственности. Необходимо урегулировать проблемы, связанные с проявлениями нечеткой фиксации реальных границ государственных и частных земель, и отражения границ в правоустанавливающих документах. Будут формироваться условия для концентрации земли у эффективного собственника и снижения издержек при изменении прав собственности. Для этого будут сняты ограничения для использования земли в качестве залога в кредитных учреждениях, частично сняты существующие ограничения при продаже земли. Одновременно ко всем собственникам земель, независимо от формы собственности, будут увеличены требования по использованию земель сельскохозяйственного назначения и сохранению их плодородия (физико-химических и биологических свойств почвы). Купля-продажа земли сельскохозяйственного назначения будет осуществляться только через конкурентные торги, организованные лицензированной торговой площадкой, под государственным и общественным контролем.
Стратегическим направлением по преобразованию сельского хозяйства в среднесрочной перспективе станет проведение реформ, направленных на укрупнение и консолидацию мелких крестьянско-фермерских хозяйств в кооперативы - "точек роста", создание благоприятных условий для их деятельности в сельскохозяйственном секторе. Государство сконцентрирует свои усилия на поддержке эффективных сельхозпроизводителей, имеющих в собственности: (i) в секторе растениеводства - не менее 100 га земли; (ii) в секторе животноводства - не менее 500 голов МРС и 300 голов КРС.
Для создания действенного механизма государственных закупок и товарных интервенций будет улучшена их прозрачность и создана эффективная система стабилизации рынка и цен.
Для улучшения управления государственными пастбищами будет использоваться механизм, в основе которого заложен принцип разумного баланса экономической отдачи пастбищ для общества и исключения их деградации. При этом важнейшим инструментом повышения эффективности станет внедрение современных технологий в практику управления и мониторинга пастбищных угодий страны.
Продвижение продукции агропромышленного комплекса на внешние рынки и расширение географии экспорта продукции будет осуществляться в рамках бизнес подхода - "иностранный рынок сбыта - производимая крестьянами продукция". Будут достигнуты соответствующие договоренности по количеству, качеству и номенклатуре сельскохозяйственных товаров с государственными администрациями регионов России и Казахстана, куда экспортируется сельскохозяйственная продукция Кыргызской Республики.
Для развития сельскохозяйственных технологий, сортообновления в растениеводстве и племенном животноводстве в каждой области должны быть созданы опорные семеноводческие и племенные хозяйства для расширения и внедрения лучших практик применения агробиотехнологий, позволяющих восстановить лучшие сорта растений и пород сельскохозяйственных животных, выведение новых, более продуктивных и приспособленных к существующим природно-климатическим условиям.
Меры политики по решению второй задачи по улучшению качества сервисных и технических услуг для сельского хозяйства и создание предпосылок для технического и технологического обновления сельскохозяйственного производства будут сфокусированы на следующих направлениях: (i) расширение и восстановление ирригационной сети, проведение работ по рекультивации земель, содействие в повышении плодородия земель; (ii) развитие ветеринарии и защиты растений; поддержка частной ветеринарии в том числе вопросов регулирования частной ветеринарной практики; постепенное приведение уровня ветеринарного и фитосанитарного благополучия в соответствие с нормативными требованиями Таможенного союза; (iii) повышение доступности сельскохозяйственной техники через расширение сети и повышение качества услуг крупных организаций сельхозтехники, созданных на принципах государственно-частного партнерства с последующей передачей доли государства частному сектору; (iv) содействие обновлению семенного фонда и поголовья племенных сельскохозяйственных животных путем создания экономических стимулов как для производителей семенного материала и племенного, так и для сельских товаропроизводителей; (v) улучшение доступности финансовых ресурсов для товаропроизводителей и расширение продуктового ряда финансовых услуг для села (развитие финансовых организаций в сельской местности, кредитование, лизинг, страхование и пр.); (vi) создание устойчивой системы подготовки и переподготовки кадров сельских товаропроизводителей, обучение современным агротехнологиям и инструментам управления земельными ресурсами путем организации постоянно действующих курсов; (vii) развитие производственной инфраструктуры в сельской местности (дороги, электричество, водоснабжение - питьевое и поливное).
В рамках решения третьей задачи, направленной на развитие кооперации, концентрации капитала в агропромышленном секторе и прихода в сельское хозяйство эффективного собственника, будут предприняты следующие меры и действия: (i) создание нормативной правовой базы, обеспечивающей учет интересов потенциальных участников кооперативных отношений, прежде всего в части защиты собственности и справедливости распределения доходов; (ii) использование механизма государственной помощи, при котором она будет увязана с показателями эффективности деятельности сельского товаропроизводителя - получателя помощи; (iii) при государственной поддержке аграрного сектора предпочтение будет отдаваться тем, которые гарантируют сохранение уровня, а в перспективе - и рост объемов производства сельскохозяйственной продукции, а также создание рабочих мест. При этом все формы кооперации будут иметь преимущественное право на государственную поддержку; (iv) в каждой области намечено создать пилотные кооперативные хозяйства на принципах государственно-частного партнерства, в которых государство возьмет на себя риски, связанные с неустойчивостью этих хозяйств в течение пяти лет; (v) будут приняты технические регламенты, касающиеся переработки сельскохозяйственной продукции, а также усовершенствованы процедуры сертификации продукции в направлении удешевления и устранения избыточных требований. Будет расширена сеть организаций (лабораторий по качеству продукции), осуществляющих сертификацию продукции, улучшено методическое и техническое оснащение организаций по сертификации.
Меры политики по решению четвертой задачи, связанной с созданием современной рыночной инфраструктуры для агропромышленного комплекса, будут направлены на развитие оптовых фьючерсных рынков. Для этого будет создан пакет нормативно правовых документов, предполагающий государственно-частное партнерство с последующей передачей доли государства частному сектору.
Для улучшения деятельности по информированию и консультированию сельских товаропроизводителей и предприятий агропромышленного комплекса будет разрабатываться ежегодный прогноз спроса и предложения на региональных и местных рынках на сельскохозяйственную продукцию. Будут сформированы государственные информационные ресурсы с необходимой для сельских товаропроизводителей информацией и обеспечен доступ к ним органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также хозяйствующих субъектов агропромышленного комплекса и населения. Будут созданы условия для широкого распространения и использования средств системы информационного обеспечения при подготовке и принятии решений на всех уровнях управления в сфере агропромышленного комплекса. Будет развита сеть учебно-методических центров и улучшена методическая работа. Центры должны действовать в каждой области, осуществлять подготовку специалистов по оказанию консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям, распространять опыт консультационной помощи. При этом в сеть учебно-методических центров будут включены крупные частные производители сельскохозяйственной продукции, действующие государственные сортоиспытательные станции и сортоучастки для оказания семеноводческой информационной помощи.
Меры политики по решению пятой задачи будут направлены на рост производства, экспорта и создание агропромышленных производств с использованием кластерных организационных технологий, что приведет к росту физического объема производства и увеличению глубины переработки сельскохозяйственной продукции. При создании кластеров преимущественный подход будет иметь придание ключевой роли органам власти различного уровня, которые на начальном этапе будут выполнять координирующую роль: определять стратегию кластера, выделять ресурсы для его развития, поощрять и побуждать компании к формированию и развитию кластеров для повышения уровня эффективности решения общих проблем. Факторами продвижения кластерной политики в агропромышленном секторе будут: (i) учет страновых и региональных особенностей в сельскохозяйственном производстве (результаты реформы, мотивации потенциальных участников кластера); (ii) формулирование программы развития кластеров, включение соответствующих разделов в стратегии страны/области/местных органов власти; (iii) развитие коммуникации между основными участниками кластера; (iv) активное использование государственного заказа как инструмента поддержки кластеров.
Решение шестой задачи будет сконцентрировано на государственной поддержке и целевом финансировании модернизации системы ирригации, ежегодном вводе в оборот по 10 тыс. га орошаемых сельскохозяйственных земель (включая новое освоение и сельскохозяйственные земли, возвращаемые из числа ранее выведенных из оборота). Построение системы обеспечения водой, являясь инфраструктурной задачей, будет выполнять также и социальные функции - создавать новые рабочие места (преимущественно в секторе растениеводства) и условия для заселения новых территорий.
Меры политики в рамках решения седьмой задачи будут направлены на развитие перерабатывающей промышленности. Приоритетными направлениями поддержки предприятий агропромышленного комплекса будут производство кормов, переработка мяса и молока, консервирование продукции. Для увеличения переработки сельхозпродукции будут предприняты следующие меры: (i) создание новых и развитие действующих предприятий перерабатывающей промышленности. Новые предприятия перерабатывающей промышленности будут созданы с учетом областной и районной специализации и на принципах государственно-частного партнерства с последующей передачей доли государства частному сектору; (ii) поэтапная техническая и технологическая модернизация предприятий агропромышленного комплекса с участием государства по предоставлению субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам на приобретенную сельскохозяйственную технику и технологическое оборудование; предоставлению субсидий на частичное погашение лизинговых платежей перерабатывающими предприятиями; расширению лизинга оборудования для переработки сельхозпродукции.
Решение восьмой задачи предполагает сохранение и повышение эффективности использования земельных и водных ресурсов.
Предстоит: (i) улучшить государственный учет и мониторинг за земельными и водными ресурсами; (ii) обеспечить сохранение плодородия и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, водных ресурсов; (iii) усилить роль местных органов власти и общественных организаций в вопросах сохранения и восстановления плодородия земель.
Необходимо провести масштабную оценку плодородия земель, сформировать устойчивую систему мониторинга и создать банк данных о землях сельскохозяйственного назначения, оценить реальное состояние водных ресурсов.
Надо создать систему правовых норм и административно-экономических мер, препятствующих нерациональному землепользованию и водопользованию, росту деградации земель. Планируется ужесточить нормативы сохранения земельных и водных ресурсов (допустимым уровням загрязнения почв и водных источников различными отходами промышленного и сельскохозяйственного производства, бытовыми отходами и др.), усилить наказания за нарушения. Одновременно, будет существенно улучшена практика контроля и создания стимулов для постепенного перехода на природосберегающие технологии.
Предстоит усилить роль и ответственность местных органов власти, использовать потенциал общественных организаций в вопросах сохранения и восстановления плодородия земель.
agro.kg